NCC应展魄力　MOD改造十年不应为黄粱一梦

　　日前MOD因无预警将豪华套餐组内超过40个频道移出原有套餐组合，而引发众多消费者抱怨，且中华电信与该些受影响频道之频道代理商，亦各自透过媒体持续大打舆论战，让我国包括有线电视与中华电信MOD之多频道视讯平台（Multichannel Video Programming Distributor，MVPD）产业（下称「播送平台业者」），自2016年10月公平会裁罚几家频道代理商就新、旧有线电视业者收取不同授权费用构成差别待遇以来，就常见于新闻版面，而相关媒体市场不止被吹皱一池春水，更有山雨欲来风满楼之感。

　　对于MOD消费争议，以及中华电信与频道代理商间的孰是孰非，媒体及学者多有论述，本所旨在从目前法令探究MOD服务本质，以及针对NCC所采取将MOD打造为开放平台，鼓励其与有线电视竞争之政策思维，在MOD改造10年后的锋头之际，作一检讨回顾并提出相应建议。

 

　　受限党政军条款，NCC打造为开放平台

 

　　中华电信在2004年时即已推出MOD服务，对于如此强大之对手，有线电视业者则是向当时主管机关新闻局检举中华电信未取得执照而经营有线电视业务，双方对MOD究竟是否符合《有线广播电视法》下之有线电视定义，在法律上各有主张。然而，在广电三法增订党政军条款，规定政府不能直接或间接经营有线电视，且后来承继新闻局业务的NCC亦认定MOD性质偏向有线电视后，中华电信MOD似面临了无法继续之窘境。然而，当时政府为扶持能与有线电视相互抗衡之竞争者，NCC第一届委员发挥创意，于2006年11月23日第124次委员会决议将中华电信打造为开放平台，并后续于固定通信业务管理规则中，增订「多媒体内容传输平台服务」定义，并要求中华电信MOD须「符合公平原则、无差别处理之出租平台上下架规范」以及「不干预频道节目内容服务提供者之内容服务规划与组合、销售方式及费率订定」。

 

　　换言之，NCC藉由打造中华电信成为一个对所有上架频道，都采公平无差别且不干涉其内容服务规划的「开放电信传输平台」，而与有线电视系统对频道得否上架有决策权之「封闭媒体内容平台」相互区别，从而认定MOD已非属有线电视，而应受《电信法》相关法令所规范，开启我国通讯传播汇流管制环境的时代先河，颇具意义。

 

　　MOD管制之从量变到质变？

 

　　为与有线电视系统业有所区隔，改造后之MOD打从一开始，就被严格要求应无差别对待上架频道，且不得干预频道提供者之内容服务规划与组合。在NCC第298次会议上，甚至决议：「中华电信所提报卫星广播电视节目供应者拟于该公司市内网路业务多媒体内容传输平台（MOD）上提供之单一频道节目内容案件及套餐组合频道节目内容案件于业管单位查核后，应分别提向分组委员会议及委员会议报告。」亦即中华电信对于如何组成套餐内频道并无权决定，纵有频道业者所自行组合套餐情事，中华电信也须报请NCC查核，以确保无违反开放平台之改造宗旨。

 

　　因中华电信就MOD上频道组合，囿于法令限制而缺乏决策弹性。为此，中华电信以其不得经营频道节目及组合频道，将无法满足客户频道需求及经营困难为由，向NCC建议放宽既有MOD服务管理机制。基于扶持中华电信以促进竞争之政策思维，NCC于2011年1月7日第395次委员会决议：「同意中华电信股份有限公司得依频道营运商之请求，协助其组合频道、宣传行销、代收帐款及代处理消费争议」。该决议后，中华电信总算得名正言顺的「协助」不同频道代理商间整合出具竞争力之套餐组合，此即为家庭超值餐、豪华餐等套餐由来，且也确实获得市场上不错之回应。但在中华电信的包装与大肆行销下，绝大多数消费者根本不知自己订购的频道套餐，其实系与频道代理商（非中华电信）成立契约关系，埋下本次中华电信针对套餐频道数减少却须概括承受消费者抱怨之远因。

 

　　而近因则是源于中华电信与部分频道代理商就新的「分润制度」未达成合意，中华电信遂将不同意新上架条件的频道代理商所代理频道移出套餐之外，造成本次据报载共有超过3万名的消费者抱怨或甚至要求解约。然而，本次豪华餐「缩水」争议也让外界突然惊觉，原来中华电信MOD早就不仅只是协助上架频道商组合频道、代收帐款的「协助者」，更非当初改造时所期勉的「开放传送平台」，而已是可透过频道收视率之高低享有不同分润比例的「仲介者」。

 

　　如此的频道「分润」现实，有无违反原先NCC改造MOD为开放平台之初衷，以及固定通信业务管理规则相关规定，颇值得玩味。析言之，在开放平台所被要求的「公平」、「无差别处理」原则下，因中华电信与平台上播送之频道并无利益瓜葛，自较能确保其对所有频道一视同仁；反之，如允许中华电信可透过平台上较高收视率之频道而收取较高之费用，则在商业利益考量下，中华电信自将倾向就一般大众较有可能收视的频道提供更多资源，至于针对特定族群所制播的频道，例如古典乐频道，由于目标收视群众少，当然就容易受到排挤或只能接受较差的商业条件，以此观之，「分润制度」仅考量收视率，而忽略收视质等重要阅听指标，亦非妥适。

 

　　透过NCC委员会决议的逐步放宽，中华电信MOD已从原先中立的开放传输平台角色，质变为依频道收视率而谋求最大商业利益之利害关系人，此种转变NCC实不容忽视。

 

　　放宽党政军，让MOD与有线电视公平竞争

 

　　从商业经营角度来看，中华电信MOD发展策略之转变，当然是为创造公司最大价值并对股东负责，此诉求正当合理，外界实无法否认。但对于身为塑造良好产业发展环境，并促进竞争机制建立之管制者NCC而言，原先为协助中华电信摆脱党政军条款，鼓励跨平台市场竞争而创设出的开放平台概念，似乎在商业运营上始终无法突破瓶颈，从而导致NCC一而再、再而三的透过委员会决议加以救援。

 

　　从改造开放平台迄今与频道利益休戚与共，MOD已历经10年。黄粱一梦，或许NCC也应发现分别透过《电信法》（固定通信业务管理规则）与《有广法》对MOD与有线电视进行管制，一方面无法使中华电信能迅速茁壮到与有线电视相匹敌，另方面也无法达成当初开放平台之良善立意。为避免治丝益棼，NCC应更有魄力推动党政军条款修法，并同步放宽对于有线电视高度管制规范，让中华电信MOD与有线电视均能站在平等起跑点上互为竞争，共同面对境外OTT或网际网路视听媒体在数位汇流环境下的竞争态势，也期许NCC能发挥智慧，早日让MOD争议有符合人民期待与各方均能接受之处理结果。